建設用地和農用土地的《兩辦法》解讀

      2021年1月29日生態環境部會同相關主管部門聯合發布了《建設用地土壤污染責任人認定暫行辦法》（環土壤[2021] 12號）和《農用地土壤污染責任人認定暫行辦法》（環土壤[2021] 13號）（以下簡稱“兩辦法”），并將于2021年5月1日實施?！皟赊k法”將如何實施？涉及土壤污染責任的單位及個人、建設用地使用權人及農業生產經營主體如何應對？

1.為何出臺

“兩辦法”依據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤法》）規定出臺，將為在土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情況下，開展責任人認定提供依據，進一步落實污染擔責的原則。

2.管理部門
建設用地為生態環境主管，自然資源管理部門協同。
農用地主要包括耕地、林地、草地和其他農用地：

其中耕地為農業農村主管，生態環境，自然資源管理部門協同；林地、草地為林草主管部門主管，生態環境、自然資源主管部門協同；其他農用地由農業農村、林草主管部門按照職責分工，生態環境、自然資源主管部門協同。

3.適用范圍
“兩辦法”適用于行政主管部門在依法行使監督管理職責中，對建設用地和農用地土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情況下，開展的土壤污染責任人認定活動。

涉及建設用地/農用地土壤污染責任的單位和個人之間，因建設用地/農用地土壤污染民事糾紛的責任人認定應當依據民事法律予以確定，不適用本“兩辦法”。

4.觸發和終止情形
土壤污染責任人，是指因排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚散污染物或者其他有毒有害物質等，造成農用地或建設用地土壤污染，需要依法承擔土壤污染風險管控和修復責任的單位和個人。
觸發：當土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，由主管部門會同相關部門依申請或者依職權開展土壤污染責任人認定。土壤污染責任人不明確或者存在爭議的情形包括：建設用地/農用地上曾存在多個從事生產經營活動的單位和個人的（農用地為周邊）；建設用地/農用地土壤污染存在多種來源的；法律法規規章規定的其他情形。

終止：在土壤污染責任人認定過程中，涉及土壤污染責任的單位和個人之間就土壤污染責任承擔及責任份額協商達成一致，相關協議書報受理認定申請的生態環境主管部門備案，或者經訴訟等確認土壤污染責任的，或者申請人申請終止認定的，可以終止土壤污染責任人認定。

5.何階段開始認定

結合《土壤污染防治法》和“兩辦法”的規定，建設用地/農用地在土壤污染狀況調查、土壤污染風險評估、土壤污染風險管控或者修復等各個階段均可能涉及土壤污染責任人的認定。

6.認定費用問題
依據《土壤法》第七十條關于“各級人民政府應當加強對土壤污染的防治，安排必要的資金用于下列事項……（二）各級人民政府及其有關部門組織實施的土壤污染狀況普查、監測、調查和土壤污染責任人認定、風險評估、風險管控、修復等活動”的規定。

“兩辦法”明確，開展土壤污染責任人認定所需的資金由相關行政主管部門依法向同級人民政府申請，不得向申請人收取任何費用。

7.如何保證認證的科學公平性
在土壤污染責任人調查、審查過程中以及作出決定前，充分聽取相關當事人的陳述、申辯。相關當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當予以采納。
“兩辦法”制定了嚴格的認定程序。
一是開展調查。認定部門可以成立調查組開展調查，也可以指定或者委托調查機構啟動調查工作。調查組或者調查機構的主要職責是：調查污染行為，判斷污染行為與土壤污染之間的因果關系。
二是審查調查報告。行政機關專職人員和有關專業人士成立土壤污染責任人認定組委會，對調查報告進行審查，并出具審查意見，包括調查報告提出的事實是否清楚、證據是否確實充分、適用法律是否正確；調查程序是否合法合規；以及是否通過審查的結論。成立土壤污染責任人認定組委會，有利于培養穩定的認定隊伍，提高認定工作的水平。

三是作出決定。行政主管部門在收到土壤污染責任人認定組委會報送的調查報告及審查意見后，作出認定決定，并連同土壤污染責任人認定組委會審查意見告知相關當事人。

8.無法認定，誰負責
《建設用地土壤污染責任人認定暫行辦法》明確，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。土壤污染責任人無法認定的，建設用地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復。

《農用地土壤污染責任人認定暫行辦法》無明確規定，規定省級農業農村、林草主管部門可以根據本辦法，會同同級生態環境、自然資源主管部門，結合當地實際，制定具體實施細則，并報農業農村部、國家林草局、生態環境部、自然資源部備案。